Direito Eleitoral – Administrativo – Sucessão Presidencial na esfera municipal

1. Consulta-nos o Vereador Paulo Magalhães Júnior, sobre a questão que se desata, em face da renúncia do Vereador Alfredo Mangueira da Presidência da Mesa da Câmara de Vereadores do Município do Salvador e, por conseqüência, como se há de operar a assunção daquela Presidência.

2. Do tema em questão, para efeito de melhor compreensão e solução que mais esteja consentânea com o Regimento Interno da Câmara Municipal do Salvador, com a melhor doutrina jurídica e jurisprudência, impõe-se que se desenvolvam algumas considerações à laia de preliminares.

3. Assim, comece-se por ressaltar que a RENÚNCIA é, por sua natureza jurídica, um negócio jurídico unilateral, sobre o qual não se hão de perquirir as suas causas ou as suas motivações. Isto porque a RENÚNCIA se assenta na manifestação da vontade de quem a exerce, como fruto do pleno exercício da autonomia privada, que, como base do negócio jurídico, representa a faculdade que o ordenamento jurídico confere ao particular para que autorregre os seus interesses.

4. Daí é que Santi Romano, no seu “Fragmentos de un Diccionario Juridico” ( Traducion de Santiago Sentis Melendo Y Marino Ayerra Redin – Ediciones Jurídicas Europa – América – Buenos Aires – 1964), cuida de dizer que o negócio jurídico é sempre normativo ou preceptivo.
5. Nesse mesmo sentido, então, recolha-se a lição de Federico de Castro Y Bravo, quando tratando o negócio jurídico como regra, assinala que:

“El poder de la persona para poder dictar reglas (testamento) y para dárselas a si mismo (contrato), es decir, la autonomia (subject made law”) es la medula del negocio jurídico. (In El Negocio Jurídico, Instituto Nacional de Estúdios Jurídicos – Madrid  1971).

6. Também, agregue-se, para o melhor entendimento da força do papel da vontade e da autonomia privada no negócio jurídico, a lição de Santoro Passarelli, ao assinalar que:
El negocio juridico es el acto de una voluntad autorizada por el ordenamiento juridico para perseguir un fin próprio (1). Más especificamente, en el ámbito del Derecho privado, que es en el que la teoria del negocio jurídico se há formado y donde la figura del negocio tiene la mayor importancia y la mayor nitidez de contornos, el negocio jurídico es un acto de la autonomia privada, encaminada a un fin que el ordenamiento considera merecedor de tutela”.(In  Doctrinas Generales Del Derecho Civil, Editorial Revista de Derecho Privado- Madrid 1964).  

7. Não se pode, a despeito de toda ênfase que se coloca na vontade e na autonomia privada, deixar de levar em conta alguns aspectos pertinentes a essa própria vontade, para identificação do aperfeiçoamento dos efeitos que a sua manifestação gera, voltando-se a atenção para o magistério de Luís A. Carvalho Fernandes, quando assinala “Contudo, importa ter presente que negócio é um acto voluntário, não só por os seus efeitos dependerem, no sentido exposto, da vontade do seu ou seus autores (vontade funcional), mas por eles terem querido  um certo  comportamento (vontade de acção) e expressar, através dele, um certo conteúdo de pensamento (vontade de declaração)”. (In Teoria Geral Do Direito Civil II, 4ª Edição – Universidade Católica Editora – Lisboa 2007)

8. Ora, a RENÚNCIA, como já assinalado, se inserindo na categoria dos negócios jurídicos, tem a sua base no exercício da autonomia privada, na via dos direitos potestativos, sobre os quais não cabem contestação, pois na lição de Pietro Perlingieri:

O chamado direito potestativo, dito também direito discricionário ou poder formativo, representa uma situação subjetiva, cujo exercício determina uma vicissitude de uma relação jurídica: o titular do chamado poder formativo pode unilateralmente constituir, modificar ou extinguir uma situação subjetiva, apesar de isso implicar uma interferência na esfera jurídica de outro sujeito, impossibilitado de evitar, em termos jurídicos, o exercício do poder(In Perfis Do Direito Civil Introdução  ao Direito Civil Constitucional – Tradução de Maria Cristina de Cicco -  3ª Edição – Renovar  - Rio de Janeiro – 2007). (o grifo e o negrito são nossos)

9. Na discussão dos seus efeitos, que perpassa o processo da manifestação volitiva, se para tanto houver norma especifica, ressalta-se, por igual, um outro aspecto da sua natureza, qual seja o de tratar-se de uma declaração receptícia de vontade, pois que, como ensina Pontes de Miranda, “De ordinário é recepticia a RENÚNCIA; às vezes, a Lei exige, a mais, outro elemento” (In Tratado de Direito Privado 3ª Edição- Editor Borsoi – Rio de Janeiro – 1970).

10. É cediço que a declaração recepticia de vontade, para produzir o efeito desejado pelo declarante, há de chegar ao seu destinatário, como, ensina Orlando Gomes, na esteira da lição de Emílio Betti:

Nas declarações receptícias, como esclarece Betti, a vontade emite-se para destinatário determinado, ao qual é comunicada, em razão do interesse que, para ele, tem seu conteúdo.

Visto que só ingressam no mundo jurídico a partir do momento em que se tornam conhecidas do destinatário, pressupõem processo de comunicação. Quando a comunicação é dada pelo declarante ao destinatário, em sua presença, direta e pessoalmente, não surge dúvida quanto à recepção, mas quando entre ausentes, interessa saber em que momento se deve considerar conhecida. Entende-se que não é necessário o conhecimento efetivo. A prática exige que seja bastante a recepção. Considera-se recebida a declaração desde o momento em que o destinatário estiver em condições de se inteirar da comunicação expedida. Segundo Enneccerus, tem-se como recebida a declaração expressa em qualquer documento logo que o destinatário possa obter, na estrutura normal de suas condições, conhecimento do seu conteúdo.  Não seria admissível fazer recair sobre o remetente as conseqüências da negligência do destinatário em inteirar-se da declaração que chega até ele (Betti). Permiti-lo, seria atribuir-lhe a absurda faculdade de frustrar as conseqüências da declaração, ou, quando menos, de protelá-las. Deve-se considerar perfeita a declaração recepticia, no mais tardar, “quando o declarante fez tudo o que de sua parte tinha de fazer para que o conteúdo da declaração chegasse ao conhecimento do destinatário”. Em clara síntese, Enneccerus formulou a solução do problema nestes termos: “a declaração consuma-se quando para a obtenção real do conhecimento do seu conteúdo só falta à atividade que é de esperar do destinatário”. (In Introdução Ao Direito Civil – 5ª Edição – Forense – Rio de Janeiro 1977).

11. Ora, assim então, na medida em que o ilustre Vereador Alfredo Mangueira exerce o seu direito incontrastável de renunciar e emite, nesse sentido, declaração de vontade endereçada e recebida pelo destinatário competente, nada há mais que se discutir nem se perquirir, sobre o exercício de tal direito que, nos termos do Regimento dessa Câmara, produz os seus efeitos de logo, pois não há outras exigências, formais nem substanciais, para tanto, diferentemente do que ocorre no Regimento da Câmara dos Deputados que, nos termos do seu artigo 239, ao tratar da Declaração de RENÚNCIA do Mandato de Deputado, determina que

“Ela deve ser dirigida, por escrito à Mesa, que independe da aprovação da Câmara, mas somente se tornará efetiva e irretratável depois de lida no expediente e publicada no Diário” daquela Casa Legislativa.

12. Daí, portanto, considerado perfeito e acabado o exercício do direito à RENÚNCIA, como negócio jurídico unilateral, que se fundamenta na autonomia privada, convém que se remarque que a autonomia privada revela-se como um poder jurídico e que este, na lição de Francisco dos Santos Amaral Neto,

É aptidão para estabelecer normas e comportamento individual ou social”, ou ainda “a esse poder negocial, que os particulares têm de regularem por ato de sua própria vontade, as suas relações jurídicas, chama-se autonomia privada” (In Autonomia Privada Como Poder Jurídico – Estudos Jurídicos em homenagem ao Professor Caio Mário da Silva Pereira - Forense – Rio de Janeiro – 1984).

13. A despeito de tudo o quanto se disse sobre a incontrastabilidade do exercício do direito à RENÚNCIA, como direito potestativo, não é demais que se destaque, depois de enfrentar-se a sua natureza jurídica, o seu conceito e os efeitos que encerra.

14. Nesse sentido, então, vale que se remarquem as lições dos mestres.

Diz VICENTE RÁO:

“A RENÚNCIA é ato unilateral, isto é, ato por via do qual, a parte se despoja, por sua exclusiva declaração de vontade, de direito ou vantagem que lhe pertence”. (In Ato Jurídico – Editora Saraiva – 3ª Edição – 1981).

Diz SEMY GLANZ:

A RENÚNCIA “é a extinção de um direito ou manifestação expressa do seu titular. É ato de vontade pelo qual um titular de um direito dele se desfaz ou deixa de aceitá-lo por manifestação expressa”. (In Repertório Enciclopédico Do Direito Brasileiro – Editor Borsoi – Rio de Janeiro)

Na lição de José Paulo Cavalcanti,

A RENÚNCIA é o ato ou negócio jurídico dispositivo pelo qual o titular de um direito extingue esse direito”. Diz ainda “é o ato pelo qual o sujeito – à semelhança do suicida, com relação à vida animal – voluntariamente acaba com seu direito”.

15. O ilustre mestre pernambucano acrescenta, em nota de pé de página, quando discute que a RENÚNCIA só pode ter por objeto os direitos,

“A propósito, Enneccerus-Nipperdey, depois de afirmarem que a renúncia, em sentido lato, é a deixação de uma vantagem jurídica mediante uma declaração de vontade dirigida a esse fim, obtemperam que a renúncia aos direitos é o caso que quase exclusivamente tem importância no direito privado, além de distinguir-se essencialmente dos demais casos de renúncia, pelo que concluem por qualificar a renúncia em sentido restrito como o “abandono de um direito mediante declaração de vontade(Tratado de Derecho Civil, Trad. Espanhola, 1ª Ed., 2ª Tiragem, Bosch, Barcelona, 1944, tomo I, Vol. II, página 36) (In Renúncia: Definição e Generalidades - Direito Civil  (Escritos Diversos), Forense – 1983)    

Pontes de Miranda, a seu turno, depois de dizer que

“A RENÚNCIA é categoria jurídica de direito público e privado”,ensina que o que a caracteriza “ é a deixação do que é valor para alguém ( direito, pretensão, ação, exceção), por manifestação de vontade, que é bastante, em si, para isso, posto que, de regra, seja receptícia”, acrescendo que “é negócio jurídico abstrato (In Tratado de Direito Privado TOMO III – 3ª Edição – Editor Borsoi – Rio de Janeiro – 1970).

Orlando Gomes, por sua vez, diz que

“RENÚNCIA é o fato pelo qual o titular do direito declara a vontade de se desfazer dele, ou de não o aceitar.

Caracteriza-se por essa declaração. Não é necessário seja acompanhada pela pessoa a quem favoreça. É negócio unilateral.

A RENÚNCIA do direito de propriedade de imóveis é sujeita à transcrição, não se tornando eficaz enquanto não transcrita no registro competente.

Consiste ainda em declaração de vontade pela qual o renunciante manifesta o propósito de não adquirir direito que lhe cabe, como no caso de repúdio de herança.

A RENÚNCIA inclui-se entre os modos de extinção subjetiva dos direitos, posto não dependa, para valer, da aceitação por outrem” (In op. cit.)  

16. Assim, portanto, enfatize-se, mais uma vez, que não cabe a ninguém discutir a RENÚNCIA à Presidência da Câmara do Vereador Alfredo Mangueira, pelo que há de, simplesmente, ser recebida, vez que independe da aprovação e da aceitação de terceiros para que produza os seus efeitos.

17. Ora, no momento em que o Vereador Alfredo Mangueira renuncia à Presidência da Câmara, ele abdica dos direitos que decorrem da própria Presidência, não podendo mais exercê-los, por circunstância que ele mesmo criou, que ele mesmo gerou, por ato voluntário e inoponível por quem quer que seja.

18. Entendemos, então, que as circunstâncias, geradas pela própria RENÚNCIA impeditivas e obstaculizadoras do exercício dos direitos da Presidência, dão azo, sem dúvida alguma, a plena incidência do comando do art. 38 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores do Município do Salvador, quando dispõe que

“Os vice-Presidentes substituirão o Presidente em suas faltas, ausências, impedimentos ou licença, ficando nas duas últimas hipóteses investidos na plenitude de sua funções”.

19. Daí, então, embora o Regimento não se refira expressamente à palavra RENÚNCIA, para efeito de substituição do Presidente, não temos dúvidas de que ela se insere na hipótese dos impedimentos, como uma das causas impeditivas do exercício dos direitos, tanto que o Regimento considera que, em tal hipótese, a assunção do vice-presidente dá-se, sendo ele investido na plenitude das funções. Ora, como não existem palavras supérfluas na lei, a expressão “investido na plenitude das suas funções” bem revela o caráter da amplitude que se quer dar ao substituto em face da importância do impedimento e da sua abrangência de hipóteses.

20. Nesse passo, vale que se busque, nos dicionários, o significado da palavra “IMPEDIMENTO”.

21. Verifica-se no “Dicionário Houaiss da Lingua Portuguesa” que IMPEDIMENTO é “ato ou efeito de impedir (i. de acesso) 2. aquilo que impede; impedição, estorvo, obstáculo  (percebeu haver algum i. para o inicio da cerimônia) 3 jur. embaraço (de ordem física, legal ou moral) que vem tolher ou vedar  a execução de um ato ou criar situação para que ele não se pratique; 4 jur circunstâncias ou conjunto de circunstancia que impossibilitam alguém de exercer regularmente as suas funções ou realizar certos atos jurídicos ( em seu i. o assessor imediato substituiu-o)   ( o grifo e negrito são nossos)

22. Constata-se no “Novo Dicionário da Língua Portuguesa de Aurélio Buarque de Holanda” que IMPEDIMENTO é “1. ato ou efeito de impedir; impedição. 2. Obstáculo, embaraço, estorvo, impedição...3. Estado de quem, por doença, licença ou por outra causa, se acha impedido de exercer suas funções”... ( o grifo e o negrito são nossos)

23. Indo-se aos dicionários de cunho especificamente jurídico, a despeito da referência jurídica que o “Dicionário Houaiss da Lingua Portuguesa” faça, vamos verificar, por exemplo, que no “Vocabulário Jurídico de Eduardo Couture Ediciones Depalma - Buenos Aires – 1983, que IMPEDIMENTO é:

Circunstancia que obsta de modo absoluto al conocimiento de um asunto por parte de um juez”. (o grifo e o negrito são nossos)

24. Na mesma linha, Ana Prata, no seu “Dicionário Jurídico”, 3ª Edição, publicado pela Almedina, assinala que IMPEDIMENTOS são:

Circunstâncias que impedem  o juiz  de exercer  as suas funções  em relação  a uma dada causa”.  (o grifo é nosso)

25. E por fim, colocando, em definitivo uma pá de cal sobre o tema, vale que se resgate o conceito, no “Vocabulário Jurídico da Associação Henri Capitant”, publicado sob a direção de Gérard Cornu, pela Editorial Temis S/A, Santa Fé de Bogotá – Colômbia – 1995), vendo-se que é irrecusável a conclusão que adiante se segue, na medida em que IMPEDIMENTO

 “Del. Lat. Impedire, ‘ estobar’, ‘obstaculizar’, el sust. Impedimentum, ‘traba’, obstáculo’. Del fr. Empêcher, ‘impedir’, derìv. Del bajo lat. Impedicare, ‘trabar1, poner trampas’.

1.Obstáculo de hecho o de derecho que se opone al  cumplimiento de uma misión. V. Caso fortuito, Excusa, Fuerza mayor, Motivo.

2. (Públ.) Más específicamente, obstáculo momentaneo o definitivo para que el titular pueda ejercer normalmente una función pública.  ( o grifo e o negrito são nossos.)

26. Ora se impedimento é exatamente as circunstâncias ou conjunto de circunstâncias ou simplesmente a causa que impossibilita alguém do exercício de funções, ou seja um obstáculo, momentâneo ou definitivo, para que o titular de um direito possa exercer uma função pública, note-se que o Vereador Alfredo Mangueira, tendo RENUNCIADO à Presidência da Câmara, mas não ao mandato de Vereador, autolimitou-se no exercício dos direitos que detinha. E, assim, continua a exercer, na plenitude, os direitos de Vereador, mas não poderá mais exercer os de Presidente da Casa, uma vez que criou, como já assinalado, as circunstâncias impeditivas para tal mister, qual seja as funções de Presidente da Câmara de Vereadores  do Município de Salvador.

27. Assim, pode-se dizer que RENÚNCIA é uma espécie do gênero IMPEDIMENTO, que, em face de determinadas peculiaridades, recebe essa denominação especifica.

28. Daí, portanto, como já assinalado, é irrecusável a incidência do referido artigo 38, pelo que há de assumir a Presidência da Câmara de Vereadores o primeiro Vice, que a tanto tem direito, como conseqüência de um direito autônomo seu.

29. E esse direito decorre do próprio regramento do Regimento, não só no já referido artigo 38, como, similarmente, é inferível do comando do art. 27 do mesmo diploma legal, quando estabelece que:

 “Nos casos de morte, renúncia ou nos demais previstos em lei, a extinção do mandato de Vereador será declarada pelo Presidente da Câmara na Primeira Sessão após a comprovação do ato extintivo, cabendo ao Suplente com direito a vaga, obtê-la do judiciário se ocorrer omissão do Presidente”.

30. Bem a propósito, vem à baila o relato do diálogo travado entre o Ministro Saulo Ramos e o Ministro, já falecido, Mário Covas, quando este resistia à orientação de que quem deveria assumir a Presidência da Republica, em face da morte do Presidente Tancredo Neves, eleito, mas não empossado, seria o vice-presidente José Sarney. Relata expressamente Saulo Ramos:

“O principal objetivo do meu telefonema é avisar você que já existe jurisprudência na Justiça Eleitoral, declarando que o vice, mesmo sem a posse do titular, tem direito autônomo ao exercício do cargo, como substituto no impedimento, ou sucessor na vacância, independentemente da posse do titular – repeti. – Jurisprudência firmada há mais de vinte anos.

- Em que caso ?

- No seu.

- Quê?

- No seu caso, meu querido, na eleição para a Prefeitura de Santos. Você mesmo ingressou em Juízo para impedir a posse do José Gomes, o vice do La Scala, que morreu antes de assumir.

- Meu Deus, é verdade!

- Já pensou algum advogado soprar para a imprensa, no meio desta confusão, que a jurisprudência foi firmada num caso seu, e você continua a berrar que o vice não tem direito à posse?

Vocês não vão fazer isso comigo!

- Desde que você pare de contrariar a jurisprudência de nosso país, que você mesmo provocou. E passe a respeitar a Constituição dos militares, pela qual você se elegeu, até que o Congresso escreva outra pelos meios normais, com sua ajuda.

- Está bem, está bem. Vou falar com o Ulysses, e acabamos com essa encrenca.

Já era noite alta, quando Ulysses Guimarães deu entrevista às televisões e às rádios, reconhecendo que o vice deveria tomar posse”. ( In “Código da Vida” de  Saulo Ramos, 4ª reimpressão,  Editora Planeta)  

31. Por sobre isto, também é definitivamente esclarecedora a decisão do Ministro Félix Fischer, lastreando-se no Parecer do Procurador-Geral Eleitoral, nos autos do Recurso Ordinário de nº 548, em Mandado de Segurança, interposto por Francisco Moscatelli Neto, contra o Acórdão proferido pelo TRE-São Paulo, quando, enfrentando a questão do afastamento do Presidente da Câmara, em razão de condenação criminal, invoca o artigo 35 do Regimento da Câmara Municipal de São Manuel, utilizando-se também a expressão impedimento.

32. Diz o artigo 35 daquele Regimento:

“Nos casos de licença, IMPEDIMENTOS ou ausências do Município por mais de 15 dias, o Vice-presidente ficará investido na plenitude das funções da Presidência”. (o grifo é nosso)

33. E arremata no seu decisum:

“Ora, questão inquestionável no caso vertente, é a configuração de IMPEDIMENTO afeto ao recorrente, então Presidente da Câmara Municipal de São Manuel, visto que, na condição de sujeito passivo da condenação criminal irrecorrível, e consequentemente, tolhido de seus direitos políticos, ainda que temporariamente, não poderia ele próprio declarar extinto o seu mandato, tornando imperiosa assim, a assunção desse mister pelo seu substituto legal, o Vice-Presidente, conforme expressamente prevê o Regimento Interno daquela Casa legislativa”. (o grifo é nosso)

Ante o exposto, nego provimento ao recurso (art.36, 6, RI-TSE).

Publique-se. Intimações necessárias.

Brasília,29 de maio de 2008.

Ministro Felix Fischer”.

34. Assim, portanto, não temos qualquer laivo de dúvida de que, em face da RENÚNCIA à Presidência da Câmara de Vereadores do Município de Salvador, pelo então Presidente Vereador Alfredo Mangueira, gerando, por ato próprio impedimento ao exercício de suas funções de Presidente, há de assumir, em caráter definitivo, na plenitude das funções, o primeiro Vice-presidente da Câmara de Vereadores do Município de Salvador.

Este é o nosso parecer, S. M. J.
Antonio José Marques Neto


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